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新型城镇化:警惕产业空心化
http://www.workercn.cn    2016-05-05     来源:光明日报
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图为江苏淮安王营镇城镇化新貌。CFP

国务院关于深入推进新型城镇化建设意见图解 CFP

  核心提示

  ■ 在城市数量和城市面积扩张的同时,“鬼城”也呈现蔓延之势

  ■ 新型城镇化不能只是造城,要避免形成没有产业支撑的“空城”,就必须通过集聚产业来集聚人口

  ■ 从农民工流向看,70%流向了地级以上城市,流入县级以下小城镇的不足10%

  诺贝尔奖获得者、美国经济学家克里斯说,21世纪将有两件大事,那就是美国的高科技和中国的城镇化。

  据粗略统计,当前世界上人口超过50万的城市,中国占了四分之一。2015年,中国城镇化率已达56.1%,5年之后的2020年,中国城镇化率将超过60%,城镇常住人口将从目前的7.7亿增至8.5亿人以上。“十三五”刚刚开局,各地推进新型城镇化的规划蓝图铺开,如何实现高质量的、人的城镇化,将是未来发展的关键所在。

  “鬼城”背后的产业空心化之困 

  来自国家发改委的数据显示:从1978年到2014年,我国城镇常住人口由1.7亿人增加到7.5亿人,城镇化率年均提高约1个百分点。城市数量由193个增加到653个。

  在城市数量和城市面积迅猛扩张的同时,“鬼城”“空城”也在部分地方呈现蔓延之势。有学者根据成因将“鬼城”分为衰落型“鬼城”、规划型“鬼城”等类型。规划型“鬼城”又分为规划超前型“鬼城”、规划滞后型“鬼城”和房地产型“鬼城”。这背后与过度追逐房地产利益,违背城市化规律有着密切联系。

  2015年,标准排名研究院第二次推出“鬼城”指数排行榜,往年榜位靠前的拉萨、三亚、鄂尔多斯等城市位次有所下降;而曾经榜上的惠州、中山、义乌、宁波、合肥等城市因外来人口增多,则排除了“鬼城”的可能性。因为统计口径扩大至所有县级城市,新疆、内蒙古新增部分上榜城市。

  据了解,评价标准通常以城区人口与建成区面积的占比来计算一个城市成为“鬼城”或“空城”的可能性。比如,一个城市的建成区面积为100平方公里,按照占用地标准,城区人口应该为100万人,如果目前该城区低于50万人,就可能沦为“鬼城”“空城”。

  目前,各地陆续公布“十三五”城镇化率的目标——江苏73%,广东60%,山东65%。然而,数字上的城镇化率只是一个方面,如何加快“产城融合”步伐,真正用产业吸引人、留住人,才是新型城镇化的关键。在实践层面,国外发达国家提供了有益经验——德国鲁尔区、法国洛林区等通过资源开发促进城市再繁荣;享有“会展之都”美誉的德国汉诺威在制定经济发展战略和城市战略规划时,依托自身和周边城市的产业集群联动;美国洛杉矶则是搭乘高科技产业和现代服务业,实现弯道超车,仅仅利用十年时间便成功晋级为美国西部的高科技产业和研发中心。

  “产城融合”亟待科学规划的加快跟进

  统计数据显示,截至2014年底,上海陆域开发强度已达到46%,这远远超过了纽约、东京等国际大都市。“摊大饼”的发展模式已难以为继,上海去年首次提出规划建设用地总量要实现“负增长”,并打出一套土地新政“组合拳”,开启城市“逆生长”阶段。

  据了解,2014年住建部和国土资源部确定北京、上海、广州、沈阳等14个城市开展划定城市开发边界首批试点工作。国土资源部规划司司长董祚继透露,在14个城市开发边界划定工作初步取得成效的情况下,争取全国600多个城市都能划定开发边界。

  世界上较早运用“开发边界”进行城市管理的城市是美国俄勒冈州的波特兰市。从1990年至今,通过划定开发边界,波特兰市人口增长将近一半,而城市用地面积仅增长2%。

  新型城镇化,对于特大城市,需要改变过去“摊大饼”式的发展路径,走出一条内涵式发展道路,破解日益凸显的“城市病”;对于二、三线城市,则需要“产城融合”的加快发展,要用科学的用人机制吸引人、留住人。今后一个时期,中国将着力解决好现有“三个1亿人”问题——促进约1亿农业转移人口落户城镇,改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村,引导约1亿人在中西部地区就近城镇化。如何通过产业发展集聚人才,并形成城市持续发展的动力,需要进一步加快改革步伐。

  在专家们看来,新型城镇化不能只是“造城”,要避免形成没有产业支撑的“空城”“睡城”,就必须用“产城融合”的理念引领新型城镇化,只有产业先行,通过集聚产业来集聚人口,推动城市综合功能提升,才能真正实现人的城镇化。首要的,就要体现在城市规划上。尤其在新的区域发展中,城市里要有社区,产业发展要有园区,社区和园区要协调兼顾,同步建设。

  目前,一些地方正在积极探索。比如苏州工业园在规划中引入白地、灰地和弹性绿地,形成以“生态圈”为内核,在合理路径内分布居住圈、高科技工业圈和一般工业圈的四层结构;深圳华侨城在持续的建设中变成一座集旅游、居住、商务、工业等多功能于一体、环境优美、配套齐全、特色鲜明的现代化海滨区。

  弱化“虹吸效应”需要制度层面加快改革

  根据《国家新型城镇化报告2015》,2014年我国东部地区城镇化率为63.6%,东北地区为60.8%,中部地区为49.8%,西部地区为47.4%。

  按省区市来看,2015年,上海的城镇化率最高,为87.6%。北京、天津、广东、辽宁、江苏、浙江等省份位于全国前列,城镇化率分别为86.5%、82.64%、68.71%、67.35%、66.52%和65.8%,而排在最后的贵州和西藏的城镇化率仅为42.01%和27.74%。提高县以下小城镇的吸引力,是一道考题。

  事实上,一个时期以来,北京、上海等一线城市各种资源汇集,人才流动的“虹吸效应”十分明显。国家发改委最新公布的调查结果发现,中国农民工流向,10%左右是在几大直辖市,真正在县城以下的这些小城镇的比例不到10%,在地级市以上的比例超过70%。除了基础设施和公共服务的差距,更重要的原因在于产业集聚度的差距。

  值得关注的是,“十三五”期间,各地把提升产城融合度作为一个重点——

  北京“十三五”规划纲要提出“坚持产城融合、职住平衡,培育优势特色产业,提升新城综合服务功能,吸引高端要素聚集和中心城区人口迁住”。湖北“十三五”规划提出“坚持以人的城镇化为核心,坚持产城融合、四化同步”。福建“十三五”规划提出,“优化中心城市的城市风貌、产业结构和城市空间布局,推动城市功能更新、精明增长”。

  按照最新公布的《2016年推进新型城镇化重点任务方案》,今年将积极推进农业转移人口落户城镇,建立健全人、地、钱“三挂钩”机制,探索建立进城落户农民农村“三权”维护和自愿有偿退出机制,促进户改成果和居住证制度“双落地”。同时,加快培育新生中小城市,加快出台设市标准,赋予特大镇部分县级管理权限。此外,将着力推动城乡统筹发展,探索“市民农庄”等新型模式,推动易地扶贫搬迁与新型城镇化相结合。加快推进体制机制改革,加快人地钱房等重点领域改革,推动试点地区围绕重点难点问题大胆探索、加快突破。

  新型城镇化不能只是简单的“造城”,从体制机制着力,加快改革步伐,新型城镇化正让更多人收获实惠。

  (本报记者 鲁元珍)

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